案情
某村土地原系村民小组所有的集体土地，2004年，村民小组就案涉土地向市政府申请进行国有土地使用权登记。2006年，该村召开村民代表大会，通过将本村集体土地依法转为国有土地的决议。后相关部门对涉案土地进行了地籍调查、权属审核，原县国土资源局在请示市政府批准后向其颁发了国有土地使用权证。
村民孙某对颁证行为不服，起诉要求撤销该国有土地使用权证，在历经一审、二审、最高人民法院再审后，最高人民法院作出（2019）行申1065号再审审查与审判监督行政裁定。最高人民法院经审查认为，案涉土地性质原为集体土地，未经征收，市政府以村民代表大会决议将其确认为国有土地，并核发国有土地使用证，缺乏法律依据，判决确认被诉颁证行为违法。
分析
集体土地变为国有土地是否只有通过征收这一种途径？这是基层经常提出的问题。有的地方提出县政府可以通过“村改居”的方式将集体土地变为国有土地，也有的地方提出县政府直接将集体土地确权为国有土地，甚至有的地方出现在未办理土地征收手续的情况下，对农民补偿安置完直接将集体土地出让给企业并颁发国有土地使用权证。这些做法都是错误的。
对于已发证集体土地，不能通过确权改为国有土地
根据1982年宪法的规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。上述规定明确了国有土地和集体土地的权属和界限。2007年，原物权法规定，国家土地所有权可以不登记发证，因为法律的明确规定比不动产登记的公示效果更强，所以无须登记。《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》要求按照土地总登记模式，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。各省、市、区基本完成了任务，将土地所有权确认给乡（镇）、村或村民小组农民集体。
根据土地权属争议调查处理办法的规定，对于土地所有权和使用权存在争议的，由县级以上土地主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，由土地主管部门提出调查处理意见后，在5个工作日内报同级人民政府，由人民政府下达处理决定，同时报上一级土地主管部门。当事人对人民政府作出的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在规定的时间内，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，处理决定即发生法律效力。生效的处理决定是土地登记的依据。
2020年，《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》明确，土地、矿藏、水流、荒地或者滩涂权属确权属于行政裁决，确认保障性住房分配资格属于行政确认，房屋、集体土地所有权登记属于行政登记，将行政确认、行政登记和行政裁决的关系分清楚了。原国土资源部办公厅发布的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》明确，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据土地登记规则的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。土地权属争议调查处理办法第二十条中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。
由上述规定可见，对于已经明确权属乃至登记发证的集体土地，不能直接通过政府确权方式改变为国有土地，否则就是对集体合法财产权利的侵害。
集体土地不能通过“村转居”方式转为国有土地
根据1998年土地管理法实施条例第二条第五项规定，农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于全民所有即国家所有。这一条款源自1995年原国土资源部《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条：“因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。”条文没有说清楚剩余土地归国家所有的实现方式。所以，1998年土地管理法实施条例中的规定会给人一种模糊印象，认为在国家征地后集体所剩余土地可直接国有化。
一些地方政府援引该项规定，通过重新划分农村居民的户口类型，以“村改居”的方式将原来农民集体所有的土地转为国家所有的土地。这种通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地的方式后被《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）明确禁止。2005年，原国务院法制办公室、原国土资源部《关于对〈土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》（国法函〔2005〕36号）（以下简称“解释意见”）进一步明确：土地管理法实施条例的该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。
妥善解决集体土地转为国有土地历史遗留问题
有些城市政府在国务院文件和解释意见出台前即已出台“村改居”的文件，对于已经办理了国有土地使用权证的，应当承认其物权变动效力，不宜撤销。对于未办理不动产登记的，应当认定不发生物权变动的效力，继续按照集体土地管理，按照现有法律法规办理土地征收手续后方可转为国有土地。
《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》提出，对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，要探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间，按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经批准后进行置换，依法办理登记。对于国有土地转为集体土地的，可参照1995年原国家土地管理局对浙江省土地管理局《关于土地确权登记中有关问题的请示的批复》（国土批〔1995〕63号）规定，在同类用地之间不改变原用地性质的前提下，由拟调换土地的双方向县级以上人民政府土地管理部门提出换地申请，依法经县级以上人民政府批准，并经地价评估后，再向土地管理部门申请办理土地权属变更登记手续。调换的原集体土地变更为国有土地，原国有土地变更为集体土地。
综上所述，在城市建成区，即使绝大部分土地都已被征收，且村民已成建制转为居民，剩余少量的居民自用的宅基地的权属性质仍然属于集体所有。集体土地转为国有土地只有通过土地征收，不能通过“农转非”“村改居”或者直接调查确权登记等方式。本案直接将集体土地登记为国有土地的做法，实质上是缺乏登记原因的虚假登记。根据《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》（国土资发〔2011〕178号）规定，严格禁止搞虚假土地登记。对于借户籍管理制度改革或者擅自通过“村改居”等方式非经法定征收程序将农民集体所有土地转为国有土地的，不得登记发证，造成严重后果的，要严肃追究有关人员责任。
（作者单位：福建省自然资源厅法规处）