近日，自然资源部主管期刊《中国土地》（2024年第6期）刊发了云南省土地储备中心撰写的文章《新形势下储备土地管护和临时利用的现状及建议》。在着力健全美丽中国建设保障体系、不断完善自然资源资产管理制度体系的背景下，文章深入分析了当前全国储备土地管护和临时利用的现状，针对面临的问题和困境，提出将土地储备全生命周期管理链条优化为“批、储、管、供、用”，同时聚焦“两权”中的所有权，从所有者权益的维度出发，结合当前国家最新的政策和要求，提出了以用促管、优化临时利用方式及价格机制等5个方面的对策建议，对不断促进国有土地资产增值、所有权管理增效具有一定指导意义。
全文如下
新形势下储备土地管护和临时利用的现状及建议
郑莹岗 俞少颖
核心提示：文章认为，储备土地的管护和临时利用工作，应以“两权”的所有权为逻辑起点，从所有者权益的维度出发，通过精细化管理，充分实现储备土地资产合理集约使用，实现国有土地资产不被侵占、所有者权益不被侵害，并促进国有土地资产的增值和所有权管理的增效。
在2023年全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调要健全美丽中国建设保障体系，完善自然资源资产管理制度体系。储备土地是尚未设立使用权或使用权已消灭、以国家所有权形态存在的国有建设用地，也是全民所有自然资源资产的重要组成部分[1]。落实好储备土地管护和临时利用工作，确保储备土地资产不闲置浪费、权益不受侵害，实现储备土地的增值增效，是新形势下全民所有自然资源所有者履行义务、承担责任、落实权益的重要抓手。
储备土地管护和临时利用现状及问题
目前，对于储备土地管护和临时利用的内涵没有统一明确的界定。笔者认为，储备土地管护是指土地储备机构对未供应的储备土地采取自行管护、委托管护或临时利用等方式，进行看护和管理，并建立巡查制度，发现并制止或配合相关部门查处侵害储备土地权利的行为。储备土地的临时利用是指储备土地供应前，经自然资源主管部门同意，土地储备机构将储备土地连同地上建（构）筑物，通过出租、出借等临时方式加以利用的行为。
从以往的研究来看，该项工作存在侵害储备土地权利行为频发、租金标准调整相对滞后以及临时利用工作流程待规范等问题[2]。结合新形势下国家对土地储备管理工作的新要求，笔者认为，还存在以下一些问题和现实困难。
储备土地的管护未能实现全覆盖。按照国家对土地储备管理工作纳储纳统的新要求和新定位，结合各地储备土地的管护和临时利用的实际，虽然一些城市出台了储备土地管护和临时利用的相关办法，但对于储备土地的管护还未实现全覆盖，对于储备土地内涵的认识还需进一步深化。各地主要规范了由储备机构实施收储土地的管护，但对于2016年之前，由各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位依法承担具体实施工作的其他储备土地未明确进行规定，而这部分土地仍为全民所有土地资产的重要组成部分。
储备土地的管护力度还不够大。出台管理办法的城市中大多按储备土地的来源进行分类管护。如：对于农转征的土地一般委托属地政府、街道、村（社区）或园区管委会进行管护；对于收购、收回、优先购买的土地则可委托被收储单位进行管护；对于不具备管护条件的情形，储备机构多自行管护或通过购买服务方式委托社会机构进行管护。
实践中存在以下问题：一是由于储备地块面积大、分布散、周边环境复杂等原因，管护难度不一；加之目前基层政府、街道、村（社区）日常社会经济发展任务较重，而且存在人员不足、流动性大等客观原因，造成了对于储备土地的管护不到位。
二是通过政府采购委托社会机构进行管护的方式，因招标周期长、资金有限等原因，中标方工作积极性不高，同时土地储备工作是一个动态的过程，新增入库储备土地又需重新招标等问题，这导致难以保证储备土地管护的效率和质量。
储备土地管护成本高、管护资金保障不足。虽然委托管护工作有一定的经费保障，但经费有限，各地大多结合经济社会发展情况，按照管护土地面积大小制定管护价格。如云南滇中新区管护费用单价分为4个档次，100亩及以下的土地管护费为800元/亩/年，1000亩以上的管护费为400元/亩/年；广西南宁委托基层政府（开发区管委会）管护的，费用为800元/亩/年；浙江宁波市分为6个档次，30亩及以下的土地管护费为5000元/亩/年，1000亩以上的管护费为1500元/亩/年。管护内容除专人日常巡查外，需设置围挡、必要的安全防护设施以及监控设施设备等内容。从储备机构视角来看，这笔费用已不小，而从管护单位视角来看，这笔费用仍然偏低。而且在当前土地储备专项债停发，土地市场需求不足，各地财政资金紧张的状况下，储备土地的管护资金还存在难以有效保障的困境。
储备土地的临时利用不充分。储备土地的临时利用，是在库储备土地管护的重要方式，也是合理利用储备土地资产的重要方式。从资产管理角度来看，通过对近期暂不供应的“闲置”在库储备土地的临时利用，不仅可实现一定经济价值，同时也可实现一定的社会价值和生态价值。
但在工作实践中，一是由于储备机构人员普遍不足，对临时利用储备土地的日常监管不及时，以及缺乏强制手段等原因，在临时利用过程中，存在部分临时利用储备土地未按用途使用或到期后不配合腾场退地等情况。虽可通过合同约定的内容要求利用主体缴纳违约金，甚至要求解除合同的方式解决，但耗时长，效果不佳。若采取司法诉讼，则时间长，程序复杂，即使胜诉也存在难以强制执行的风险，容易造成土地资产被侵占，甚至影响土地正常供应；
二是由于对储备土地临时利用工作缺乏相应的考核及激励机制，所以储备机构对于储备土地的临时利用积极性不高。形成部分在库储备土地资产闲置、未能有效利用的情况，进而增加被侵占使用的风险[3]。
储备土地的公示宣传还不完善。在日常管护工作中，大多都要求设置必要的安全防护设施和警示标语，一些城市还做出了更为具体的规定。如，安徽滁州、河北保定等市要求储备土地管护必须遵循“三清、三公示、一到位”的原则，要求公示土地编号、面积位置、规划用途。然而，各地对于临时利用的储备土地的公示宣传还不完善，未能明示土地为国有储备土地、临时利用方式、时限等信息，从而未能有效管理民众预期。如，对于临时用于城市口袋公园、停车场、临时菜市场等公益用途的储备土地，当计划停止临时利用时，由于民众已习惯其美化环境，提供生活便利等功能，加之对规划建设内容的不了解，贸然改变容易引发社会不稳定情绪等风险。
土地储备信息化管理水平不高。一是储备土地相关数据不全，家底不清。相关纸质档案与电子数据分散，未能一一对应，难以进行统一、有效利用和管理。二是土地储备数据留存逻辑关系欠缺。相关地块来源、管护临时利用、供后情况等信息彼此独立，未形成相互关联的全生命周期数据，土地储备工作的数字化管理存在一定的困难。三是储备项目多样分散，统一监管难度大。尚未建立“统一标准、统一管理、明确分工、协调联动”的工作机制。四是土地储备全生命周期流程信息不全，数据高效应用难以实现。地块与档案、资金三者未建立有效连接，难以对后续自然资源清查及资产核算、资产负债表编制等工作形成支撑。五是各土储机构数据留存多以表格、矢量数据等形式存在，未建立土地储备数据库，未形成直观化、可视化的呈现形式，难以进行时空分析以及及时为政府决策提供依据。
自然资源部升级了全民所有土地资产管理信息系统（以下简称“部系统”）并于2023年7月1日正式上线运行。部系统从操作上明确了自然资源部门落实所有者权益的管理方式，实现了通过信息化手段管理全民所有土地资产，落实所有者权益，目前已成为土地储备管理的重要信息化系统之一。部系统强化了国家对地方土地储备工作的整体动态监管，但对于一些具体环节的个性化管理需求则需要各地结合实际情况自行完善。如，管护和临时利用工作中，委托管护任务分发、日常巡查情况监管、过程数据及影像资料留存、相关地块上图以及管护及临时利用提醒、预警等功能还需不断完善。
思考与建议
笔者认为，为全面履行“两统一”职能职责，切实落实和维护所有者权益，必须强化储备土地的管护和临时利用工作，将土地储备“批、储、供、用”全流程信息化管理链条优化为“批、储、管、供、用”的全生命周期管理链条。针对新形势下储备土地管护和临时利用工作存在的问题，笔者提出以下建议。
“纳储纳统”实现管护的全覆盖。为了贯彻落实“维护资源资产权益，更好发挥产权制度的激励约束作用，实现好、维护好、发展好各类自然资源资产产权主体合法权益”的要求，落实“主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益”的职责，必须强化对储备土地的全口径统计，全覆盖管护。
笔者建议，一是要将土地储备机构管理的储备土地，以及各类开发区（园区）管委会、国有平台公司、基层政府或相关单位依法承担具体实施工作（含前期开发）的其他储备土地纳入统计和管护范围。各地自然资源主管部门应做好组织和监管工作，通过督促辖区内的其他填报单位及时将储备土地如实纳入全民所有土地资产管理信息系统，从而摸清底数，实施有效管护。
二是对于已用于城市道路绿化带、安全间距等市政配套等公共用地的土地，应按照《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》的要求，及时办理出库和土地供应手续，交由相关部门管理。通过“纳储纳统”、应管尽管，不断落实所有者权益，承担对全民所有土地资产有效管理的责任。
科学合理编制土地储备计划。储备土地临时管护计划作为土地储备计划编制的重要内容之一，是对储备土地管护的总量、结构、方式和资金等方面作出的统筹安排。笔者建议，应依据土地储备计划，对储备土地进行合理、明确的分类，进而分类实施管护及临时利用，不断建立以储备机构组织，各类单位部门以及市场主体积极参与的“1 n”管护和临时利用体系。
同时，应编制切实可行的土地储备计划，做好项目可行性研究，促进储备土地出库供应，避免储备土地长期在库，提高土地配置效率[4]。此外，有条件的地方还可进一步探索编制全民所有自然资源资产保护和利用规划，从更广的尺度做好统筹规划。
以用促管，强化储备土地临时利用。储备土地的临时利用是管护的重要方式之一，不应将二者割裂。笔者建议，储备机构要积极主张储备土地资产物权权利[5]，充分管护、合理利用储备土地资产，在做好履约监管的前提下，强化储备土地的临时利用，使临时利用与有效保护寓于一体，整体推进。笔者认为可从以下三方面开展探索。
一是优化临时利用方式；依据土地储备计划对管护和临时利用的安排，梳理储备土地的情况，区分公益性和经营性，按照全民所有自然资源资产所有权委托代理机制改革精神，探索将短期暂不供应、可实现经营性的储备土地资产打包，统一委托专业自然资源资产运营平台开展临时利用运营，通过签订协议的方式明确收益分成。这不仅可提高对储备土地资产的管护效率，解决管护力度不够大、管护资金不足等现实问题，而且通过市场化机制，可实现储备土地资产的收益最大化。需要注意的是，储备土地的临时利用需严格依据土地储备计划开展，杜绝以临时利用代替供地，对于符合供应条件的储备土地须及时出库供应。
二是优化临时利用价格机制；日常工作中，对于临时利用价格的确定主要有以下一些方法：其一，通过评估公司评估地块的市场租赁价格后确定；其二，按照出租用途委托中介机构确定租金价格；其三，直接使用该地块规划用途的基准地价；其四，一些城市还探索性地制定了储备土地临时利用基准租金标准并定期更新。这些有益的探索，对于规范储备土地的临时利用，提高管护效率方面起到积极的作用。
值得一提的是，由于储备土地的临时利用因在时间（不超两年）、利用方式（不得修建永久性建筑物）等用益物权方面存在一定的限制，因此出租价格应可与同等条件地块的有偿使用价格有所区别，进行一定优化。笔者建议，可探索依据《自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知》中的“完善低效用地再开发地价计收补缴标准，分不同区域、不同用地类别改变用途后，以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定补缴地价款”的精神，进一步优化储备土地临时利用价格机制。
三是优化管护临时利用考核监督和激励机制；为充分实现国有储备土地资产保值增值，笔者建议，将储备土地管护和临时利用情况列入对储备机构的考核监督内容。同时对于储备土地管护得好、利用充分的机构给予相应的激励。有条件的地方还可将储备土地的临时利用情况列为国有土地资产经营预算编制的内容之一，不断探索完善自然资源资产管理的有效方式。
有效管理民众预期，加强储备土地的公示宣传。为充分发挥储备土地社会价值、生态价值和经济价值，笔者建议，在高质量开展储备土地管护及临时利用，继续加强安全防护、警示标语的设置以外，还应强化对储备土地的公示和宣传，尤其是对公益用途的储备土地，应在合适的位置以标识牌、横幅等方式明示储备土地性质、临时利用的方式、时限以及规划用途等信息，在不断满足民众对美好生活需求的同时，能有效管理民众预期，更好的配合支持城市开发建设。此外，对储备土地信息的公示和宣传，也有利于社会对储备机构公开、公平、公正开展储备土地临时利用等工作的监督。
动态精细化管理，加强土地储备管理信息化建设。在进一步推进规范使用部系统的同时，有条件的地方应结合实际，不断加强土地储备管理信息化建设。笔者建议，按照土地储备全生命周期管理的需要，完善监测预警、统计分析、土地储备“一张图”等功能，开发建设管护巡查模块，实现对管护和临时利用工作的全过程、系统化动态监管，并以信息化的方式实时掌握储备土地资产“有多少、在哪里、情况怎么样”以及“值多少”等情况。通过加强和完善土地储备管理信息化建设，强化对国有土地资产数据的分析应用，实现土地储备管理工作的规范化、精细化，提高地方政府调控土地市场，不断提升自然资源治理体系和治理能力现代化水平。
参考文献：
[1]杨红.土地储备制度建设历程及思考[j].中国土地,2022(10):10-13.
[2]张雄.储备土地管护与临时利用思考[j].中国土地,2020(7):44-45.
[3]李柏强 郝鹏伟.关于储备土地管护和临时利用问题的思考——以广西区本级为例[j].南方自然资源,2023(3):23-26.
[4]郑莹岗 俞少颖.引导社会资本参与土地储备工作的云南实践与思考[j].中国土地,2022(11):58-60.
[5]吴海涛.土地储备机构行政事业性国有资产管理建议[j].中国土地,2022(2):49-52.
（作者均供职于云南省土地储备中心）