编者按
步入存量时代，我们的土地利用方式该如何转变？国土空间布局该如何优化？节约集约用地水平又该如何提升？今年年初召开的2023年自然资源工作会议用一连串“换”字作出了回答——“用山上换山下”“用存量换增量”“用地下换地上”“用资金技术换空间”“用数据换空间”。在第33个全国土地日到来之际，现推出特别策划《从“换”字看新时代用地之道》，以飨读者。本期刊发第一篇。
我国“耕地资源—粮食供给—生态安全”始终处于“弱平衡”状态，长期的耕地重心北移现象、短期的河南“烂场雨”事件都不断在提醒我们：气候变化、生态冲突、突发事件带来的威胁无处不在。要确保国家粮食安全，必须增强耕地安全意识，让耕地资源具备更大弹性，让风险应对手段更加丰富。而实现这些，关键在于确保耕地数量、优化耕地格局，不断提高优质耕地比例。
守住耕地红线，回归耕地本质。现有耕地资源格局来之不易，是数千年来祖祖辈辈持续改造的成果。《淮南子·主术训》记载：“上因天时，下尽地财，中用人力。”可以说，祖先留给我们的耕地都是由精心挑选的水土肥沃、地势平坦、条件相对优越的林草荒泽改造而来。但近几十年来，受城镇化进程和耕地比较收益较低的影响，一些地方的耕地资源城乡对调、粮经对调，沿河、沿路、沿村的优质耕地上建了房、种了果、植了树，补充的耕地上了山。我们要认识到，并不是每块土地都能开发为耕地，过度依赖技术改造的同时也加剧了光温水土自然条件的不匹配。根据全国耕地资源质量分类结果，我国耕地在土层厚度、坡度、ph值、生物多样性等多个方面已经出现了较为明显的生产限制性。耕地资源的核心功能是生产，必须明确耕地生产能力边界，让耕地回归其本质内涵，在守住耕地数量的前提下，确保耕地红线“成色”。
优化耕地布局，让农业生产空间更符合自然地理格局。相关研究显示，全国有部分耕地存在利用障碍、抗逆性不足、极度低产、容易撂荒等问题，其中不乏分布在山上的“凑数”耕地，难以改造也不应建设成为高标准农田。同时，这部分耕地往往具备一定程度的道路甚至沟渠等基础设施条件，在必要的配套建设下能够满足园地、林地使用需要。笔者以为，对于这部分耕地，应按照质量优先、集中连片的基本原则，明确耕地和其他用地转换的管制规则及配套用地的保障措施，综合运用布局调整、工程建设、后期管护、监测监管等多种技术手段，因地制宜地逐步将山上的耕地调整到山下，把山下的果树林木调整为上山上坡，使农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律，确保优质耕地集中连片、长期稳定利用；同时拓展农业空间，推动形成更加高效的农业生产体系。
打好规划管控、全域整治、生态修复的“组合拳”。我国有限的自然资源与人多地少的基本国情提醒我们，必须坚持节约优先。要通过精细塑造农业空间，纠正不合理利用行为，坚持山水林田湖草沙整体保护、系统修复、综合治理的基本理念，将全域土地综合整治与乡镇规划、村庄规划充分衔接，科学制定“山上换山下”方案，实现自然资源与生态环境、利用效率和产业发展之间的良性互动。要在遵循“三区三线”成果要求的基础上探索优化调整的措施手段，加强永久基本农田微调、耕地占补平衡、耕地进出平衡等配套政策创新，加快土壤改良、耕地建设、生态修复、精细整治等实用工程技术应用示范，形成一批可复制可推广的模式。
作者 汤怀志
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