2020年9月1日，《云南省自然资源厅 云南省农业农村厅关于进一步改进设施农业用地管理有关问题的通知》（云自然资规〔2020〕6号）正式印发执行，现对政策的背景依据和起草过程、主要框架、重要内容说明等进行解读。
一、背景依据和起草过程
随着农业现代化水平不断提升，农业新的生产经营方式不断涌现，规模经营水平和生态环境要求不断提高，用地出现新情况新要求，同时为防止“大棚房”问题反弹，原有的设施农业用地政策文件已不适应实际工作需要，需要出台新的设施农业用地政策支撑设施农业发展。2019年底，自然资源部会同农业农村部印发了《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号，以下简称4号文件），厅党组高度重视，认真组织学习4号文件精神，梳理总结全省设施农业用地管理和使用过程中存在困难和问题，学习借鉴四川、广西等省份的经验和做法，结合贯彻落实《中共云南省委 云南省人民政府关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的实施意见》（云发〔2020〕1号，以下简称1号文件）精神，会同省农业农村厅起草了《关于进一步改进设施农业用地管理有关问题的通知（征求意见稿）》（以下简称《通知》），省自然资源厅、省农业农村厅分别于3月和6月份两次征求厅机关相关处室及16个州（市）自然资源主管部门、农业农村主管部门征求意见。《通知》起草过程中，省自然资源厅、省农业农村厅结合云南实际，就设施农业用地范围、设施农业用地规模、设施农业用地管理、严格落实使用和监管责任、做好新老政策衔接等问题达成了一致意见，7月10日，两厅共同组织召开了专家评审会，出具了专评审意见，根据专家评审意见，会同省农业农村厅再次对《通知》进行了修改完善，在此基础上，两部门的法规部门分别就《通知》进行合法性审查，出具了审查意见。
二、《通知》的主要框架
包括严格界定设施农业用地范围、引导设施农业用地科学选址、合理确定设施农业用地规模、改进设施农业用地管理、严格落实使用和监管责任、其他问题等六个部分，共16条。
三、《通知》重要内容及与《云南省设施农用地实施管理细则（试行）》（云国土资〔2016〕174号，以下简称174号文件）比对
一是关于设施农业用地范围问题。《通知》明确设施农业用地包括农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，作物种植设施用地和畜禽水产养殖设施用地又分为生产设施用地和辅助设施用地，规划集中兴建的经营性农业辅助设施应当使用建设用地,符合自然资源部农业农村部4号文件及省委1号文件要求。174号文件则将设施农业用地划分为生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地。
二是关于设施农业用地占用耕地及永久基本农田问题。《通知》明确设施农业属于农业内部结构调整，可以使用一般耕地，不需要落实耕地占补平衡，在难以避让的情况下，种植设施可以占用永久基本农田，其中破坏耕地耕作层的，需进行补划。养殖设施原则上不得占用永久基本农田，少量确实难以避让的，允许使用并进行补划。为更好地量化少量，《通知》规定，养殖辅助设施占用永久基本农田面积不得超过辅助设施用地的5%、面积不得超过5亩。设施农业用地被非农建设占用的，应依法办理建设用地审批手续，原地类为耕地，应落实耕地占补平衡；原为永久基本农田的，应符合国家占用永久基本农田的有关规定。174号文件规定，设施农业用地尽量不占或少占耕地，原则上不得占用基本农田。各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物栽培等设施建设禁止占用永久基本农田。
三是关于设施农用地规模问题。《通知》明确生产设施用地按投资和生产规模确定。根据省委1号文件关于“辅助设施用地规模原则上控制在种植用地面积的10%以内，最多不得超过25亩”的总要求，进一步细化辅助设施用地规模，其中种植类的辅助设施用地控制在生产用地规模的10%以内，面积最多不超15亩，畜禽水产养殖类的辅助设施用地控制在生产用地规模的10%以内，面积不得超过20亩。利用非耕地辅助设施及生猪养殖可适当扩大，但不得超过25亩。同一设施农业用地项目不得分拆备案。174号文件规定，附属设施用地用地规模不得超过生产用地规模的5-10%，面积不得超过10亩，特殊情况下不得超过15亩；配套设施用地不得超过生产用地的0.6%，面积不得超过3亩，特殊情况最多不得超过10亩。
四是关于设施农业用地备案问题。《通知》明确设施农业用地实行乡（镇）政府备案制，由设施农业经营者与农村集体经济组织或农户签订协议后即可使用，并在5个工作日内报乡（镇）人民政府备案。其中，涉及占用永久基本农田的，在协议签订前应报县级自然资源主管部门同意。174号文件规定，设施农业经营者应向乡（镇）人民政府提出用地申请，报县级国土、农业部门备案后，方可与农村集体经济组织协商、公示并签订用地协议，再次经乡（镇）政府审核同意后报县级国土、农业部门备案。
五是关于设施农业用地延续和注销问题。4号文件规定，设施农业用地不再使用的，必须恢复原用途。在《通知》中，我们仍采用了国家的表述，即经营者不再使用的设施农业用地，其经营权由集体经济组织或农户收回，并要求经营者在协议到期三个月内恢复土地原用途。使用期满期后，应重新签订用地协议。在征求意见过程中，部分州（市）要求明确签订复垦协议、收取复垦保证金等内容，结合简政放权的有关要求，经综合考虑，未予采纳，拟由地方自行把握落实。174号文件规定经营者与农村集体经济组织、乡（镇）签订土地复垦监管协议，由乡（镇）政府对复垦情况验收，并报县级国土、农业部门备案。
六是其他问题。要求各州（市）以第三次全国土地调查成果为基础，对辖区内设施农业用地进行全面清理核实，对已备案的，纳入“设施农业用地监管系统”统一管理；对《通知》印发时仍未完善 使用手续的，在2020年12月底以前按本《通知》要求完善用地手续。《通知》印发后，174号文件同时废止。
四、涉及范围
各州（市）、县（区）自然资源主管部门、农业农村主管部门，乡（镇）人民政府（街道办事处），农村集体经济组织（农户），设施农业经营者。
五、执行标准
按照《中华人民共和国土地管理法》《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）《中共云南省委 云南省人民政府关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的实施意见》（云发〔2020〕1号）等法律法规及相关文件执行，文件自印发之日起执行，若自然资源部出台新的要求和规定，则按新规定执行。
六、注意事项
县级自然资源主管部门要以第三次全国国土调查成果为基础，对辖区内设施农业用地进行全面清理核实，摸清设施农业用地初始数据。对已备案的纳入“设施农业用地监管系统”统一管理，设施农业用地备案信息的新增、延续、注销等信息应纳入年度土地变更调查及时更新。2020年1月1日之后新增的设施农业用地，截至本《通知》印发时仍未完善使用手续的，各地应在2020年12月底以前按本《通知》要求及时补办备案手续，纳入统一管理。本《通知》印发后，174号文件同时废止。
2020年9月11日
相关文件：