土地利用总体规划在国土空间规划及 “多规合一”中的定位探析-尊龙登录

习近平总书记在中央城镇化工作会议提出，“守住耕地红线，划定生态红线、切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，切实提高城镇建设用地集约化程度”、“要一张蓝图干到底，尽快把每个城市特别是特大城市开发边界划定”、“在县市通过探索经济社会与发展、城乡、土地利用规划的‘三规合一’或‘多规合一’，形成一个县市一本规划、一张蓝图、持之以恒加以落实”。为贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，把中央经济工作会议和中央城镇化工作会议确定的目标任务落到实处，按照中办、国办有关工作部署，国家发展改革委、自然资源部、环境保护部、住房城乡建设部联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，联合开展市县“多规合一”试点工作，探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护等规划“多规合一”的具体思路，研究提出可复制、可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划、一张蓝图。同时，探索完善市县空间规划体系，建立相关规划衔接协调机制。2015年9月，国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，进一步明确生态文明体制改革目标，提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”。要求“编制空间规划。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，要求统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，将海南、宁夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、广西、贵州等9个省份纳入试点范围，提出2017年年底前 “形成一套规划成果、研究一套技术规程、设计一个信息平台、提出一套改革建议”的目标。2017年1月，国务院印发了《全国国土规划纲要（2016-2030年）》，并要求编制省级国土规划，落实全国《纲要》各项战略部署。

1 “多规合一”相关规划的定义和内容

1.1 国土规划

国土规划是对国土空间的开发、保护和整治所进行的全面安排与总体布局。其中国土空间指国家主权与主权权利管辖下的陆地国土和海洋国土空间，包括生态保育区、乡村发展区、集聚开发区等空间。国土规划是落实全国国土规划纲要和主体功能区战略的重要举措，是对区域国土空间开发、资源环境保护、国土整治和保障体系建设等作出的总体部署与统筹安排，对涉及国土空间开发、保护、整治的各类活动具有指导和管控作用，对相关国土空间专项规划具有引领和协调作用，是战略性、综合性、基础性规划。

1.2 经济社会发展规划

国民经济和社会发展规划是全国或某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。国民经济和社会发展规划统筹安排和指导全国或某一地区的社会、经济、文化建设工作。国民经济和社会发展规划按行政级别分为国家规划、省（区、市）规划、市县规划；按规划对象和功能类别又分为总体规划、专项规划和区域规划。

表1 按规划对象和功能类别分的经济社会发展规划分类表

1.3 土地利用总体规划

土地利用总体规划是指在一定区域内，根据国家经济社会可持续发展的相关要求和当地自然、经济及社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上和时间上所作的总体的安排和布局，是国家空间规划体系的重要组成部分，是实施土地用途管制，保护土地资源，统筹各项土地利用活动的重要依据。

土地利用总体规划属宏观土地利用规划，是各级政府依法组织对辖区内全部土地的利以及开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。土地利用总体规划分为国家、省、市、县和乡（镇）五级。村土地利用规划是乡（镇）土地利用总体规划的重要组成部分。上下级规划必须紧密衔接，上级规划是下级规划的编制的依据，并指导下级规划，下一级规划是上级规划的基础和落实。

1.4 城乡规划

城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务、促进土地科学使用为基础、促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点空间布局的规划。包括了城镇体系规划、城市规划以及镇规划、乡规划、村庄规划。其中城市规划、镇规划又分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。

按行政层级分为国家级规划、省级规划和市县级规划；按对象和功能类别又分为总体规划、专项规划和区域规划。按所规划时间的长短分为长期规划和短期规划。

表2 按照规划类别分的城乡规划类型表

1.5 环保规划

环境规划是人类为了使环境与经济和社会协调发展，而对自身活动及环境所做的空间和时间上的合理安排。规划的目的是指导人的各项环境保护活动，按照既定的目标和措施合理分配排污削减量、约束排污者的行为，改善区域生态环境、防止资源环境破坏，保障环境保护活动纳入到国民经济和社会发展规划，以最小的投资获得最佳的环境效益，促进环境与经济和社会的可持续发展。

环境保护规划种类较多，内容侧重点各不相同，没有一个固定模式，但其基本内容有许多相近之处，主要为：环境调查与评价、环境预测、环境功能区划、环境规划目标、环境规划方案的设计、环境规划方案的选择和实施环境规划的支持与保证等。

2 “多规合一”所涉及相关规划对比

2.1 规划范围

表3 “多规合一”所涉及相关规划的规划范围对比表

2.2 规划期限

经济社会发展规划根据规划内容不同，其规划期限也不同，国家规划、省级总体规划和区域规划的规划期一般为5年，可展望到10年以上；市县级总体规划和专项规划的规划期可根据需要确定，其中国家和省级层面的主题功能区规划期限为2010-2020年。土地利用总体规划的规划期限由国务院规定，一般为15年，现行各级土地利用总体规划的规划期为2006-2020年。城乡规划的规划期限一般为20年，城市总体规划还要对城市更加长远的发展作出预测性的安排。环保保护规划规划期限一般与经济社会发展规划保持一致，多为5年。

表4 “多规合一”所涉及相关规划期限对比表

2.3 审批权限

关系到国民经济和社会发展全局和需要国务院审批或者核准重大项目及安排国家投资数额较大的国家级专项规划，由国务院审批；跨省（区、市）的区域规划由国务院批准；一般国家级专项规划由国务院有关部门批准，报国务院备案；总体规划草案由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准。省级国土规划由自然资源部和省级人民政府联合审查，省人民政府批复实施。各级环境保护规划根据规划层级不同，分别由国务院、省人民政府、州市人民政府及县级人民政府审批，一般由同级人民政府审批。

土地利用总体规划的审批根据规划层级不同，分别由国务院、省人民政府和州市人民政府审批。城乡规划的审批根据规划内容和规划级别不同，分别由国务院、省人民政府、州市人民政府及县级人民政府审批。具体审批权限见表5。

表5 土地利用总体规划和城乡规划审批权限对比表