为了在政府立法工作中充分发扬民主，反映民意，集中民智，增强立法透明度，提高立法质量，根据《中华人民共和国立法法》《云南省人民政府立法工作规定》等有关规定，现将省自然资源厅起草报送省人民政府的《云南省土地管理条例（修订草案）》上网公布，广泛听取社会各界的意见。请提出意见的单位和个人，于2023年2月20日前，通过电子邮件、传真、信函等形式，将意见反馈至省司法厅立法二处。
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云南省司法厅
2023年1月12日
云南省土地管理条例（修订草案）（公开征求意见稿）
目 录
第一章 总 则
第二章 土地所有权和使用权登记
第三章 国土空间规划
第四章 耕地保护
第五章 农用地转用和土地征收
第六章 建设用地
第七章 监督检查
第八章 法律责任
第九章 附 则
第一章 总 则
第一条 【立法目的和依据】 为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，促进经济社会的可持续、高质量发展，努力把云南建设成为全国生态文明建设排头兵，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）等有关法律法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 【适用范围】 本省行政区域内土地的保护、开发、利用及相关管理活动，适用本条例。
第三条 【政府责任】 十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。
各级人民政府应当加强土地管理，科学规划，保护和合理开发利用土地资源，推动节约集约用地，制止非法占用土地和破坏土地资源的行为，保护土地所有者和使用者的合法权益。
第四条 【部门职责】 县级以上人民政府自然资源主管部门负责本行政区域内土地管理和监督工作。
县级以上人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内农村宅基地改革和管理、耕地及永久基本农田质量保护有关工作。
县级以上人民政府发展改革、财政、人力资源社会保障、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水行政、林业和草原、统计等有关部门按照各自职责，做好土地管理相关工作。
第五条 【国土空间信息化建设】 县级以上人民政府应当将土地管理信息化建设纳入数字政府集约化建设体系，统筹推进国土空间信息化建设，落实经费保障。
县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强信息化建设，建立统一的国土空间基础信息平台，实行土地管理全流程信息化管理，对土地利用状况进行动态监测。
县级以上人民政府自然资源主管部门会同有关部门建立土地管理信息共享机制，实现数据共享，依法公开土地管理信息。
第六条 【奖励】 在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由县级以上人民政府给予奖励。
第二章 土地所有权和使用权登记
第七条 【土地所有权和使用权登记】 土地所有权和使用权依法实行不动产统一登记制度。土地所有权和使用权经依法登记发生效力；未经登记，不发生效力。法律另有规定的除外。
县（市、区）人民政府自然资源主管部门为不动产登记机构，负责土地所有权和使用权的登记工作。设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的土地所有权和使用权的登记工作。
第八条 【特别强调的土地权属登记】 依法在土地的地表、地上或者地下分别设立的建设用地使用权应当分别登记。
国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的集体经营性建设用地，集体土地所有权人依法申请办理集体经营性建设用地所有权登记的，以及依法取得集体经营性建设用地使用权的使用权人申请登记的，不动产登记机构应当依法办理。
依法设立的期限为五年以上的土地经营权，当事人依法申请办理土地经营权登记的，不动产登记机构应当依法办理。
第九条 【土地权属争议解决】 依照《土地管理法》第十四条规定，需要由县级以上人民政府作出处理决定的土地所有权和使用权争议，应当由同级自然资源主管部门牵头提出处理意见；涉及农村宅基地权属争议的，应当由同级农业农村主管部门牵头提出处理意见。
第三章 国土空间规划
第十条 【规划体系和效力】 国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。国土空间规划包括总体规划、详细规划和相关专项规划。
下级国土空间规划应当服从上级国土空间规划，详细规划、相关专项规划应当服从总体规划；相关专项规划应当相互协同，并与详细规划做好衔接。
各级各类国土空间规划应当在批准后的二十日内，将规划数据纳入国土空间基础信息平台，形成全省国土空间规划一张图，保证各级各类国土空间规划统筹协调、衔接统一、数据共享，构建全省国土空间开发保护建设的权威统一的国土空间规划体系。
禁止在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。国土空间规划批准实施前，经依法批准的主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划继续执行。
第十一条 【规划分级分类编制规定】 省、州（市）、县（市）应当编制国土空间总体规划，州（市）、县（市、区）、乡（镇）应当编制国土空间详细规划，省、州（市）、县（市、区）可以编制国土空间相关专项规划。九大高原湖泊等重点流域和重点区域应当编制国土空间专项规划。
州人民政府所在地的市国土空间总体规划可以与州国土空间总体规划合并编制，也可以单独编制，具体由州人民政府规定。
市辖区的国土空间总体规划，可以与市国土空间总体规划合并编制，也可以单独编制，具体由设区的市人民政府规定。
县（市）人民政府所在地的乡（镇）国土空间规划应当与县（市）国土空间总体规划合并编制；鼓励其他乡（镇）国土空间规划与县（市）国土空间总体规划合并编制，也可以以几个乡（镇）为单元编制乡镇级国土空间规划；具体由县（市）人民政府规定。
第十二条 【规划编制总体要求】 编制国土空间规划应当坚持生态优先、绿色发展，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，细化落实国家和本省发展规划提出的国土空间开发保护要求，科学有序统筹安排农业、生态、城镇等功能空间，划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，优化国土空间结构和布局，提升国土空间开发、保护的质量和效率。
编制国土空间规划，依法需要进行环境影响评价的，应当按照法律、行政法规的规定，编写该规划有关环境影响的篇章（说明）或者提交环境影响报告书。
第十三条 【国土空间总体规划编制和审批】 各级国土空间总体规划的编制重点应当各有侧重，省国土空间总体规划侧重协调性，统筹全省生产、生活、生态空间；州（市）、县（市、区）国土空间总体规划和乡（镇）国土空间规划侧重实施性，对本行政区域开发保护作出具体安排。
国土空间总体规划一般包括下列内容：
（一）规划目标、范围和期限；
（二）国土空间格局、规划用地布局；
（三）国土空间分区和用途管制；
（四）规划实施措施；
（五）其他需要载明的事项。
省国土空间总体规划由省人民政府组织编制，经省人民代表大会常务委员会审议后，报国务院批准。
州（市）国土空间总体规划由州（市）人民政府组织编制，经州（市）人民代表大会常务委员会审议后，报省人民政府批准。但是，昆明市以及依法应当报国务院批准的城市的国土空间总体规划，应当由省人民政府报国务院批准。
县（市、区）国土空间总体规划由县（市、区）人民政府组织编制，经县（市、区）人民代表大会常务委员会审议后，报州（市）人民政府批准。但是，单独编制的州（市）人民政府所在地的市（区）以及省人民政府确定的重点县（市、区）的国土空间总体规划，应当由州（市）人民政府报省人民政府批准。
以一个或者几个乡（镇）为单元编制乡镇级国土空间规划的，由县（市、区）自然资源主管部门组织编制，经涉及的乡（镇）人民代表大会或者乡（镇）人民代表大会主席团审议后，报县（市、区）人民政府批准。
根据本条例第十一条规定，与州国土空间总体规划合并编制的市国土空间总体规划、与市国土空间总体规划合并编制的市辖区国土空间总体规划、与县（市）国土空间总体规划合并编制的乡（镇）国土空间规划，应当按照并入的上一级国土空间总体规划的编制和审批规定执行。
第十四条 【国土空间详细规划编制和审批】 国土空间详细规划应当对具体地块用途、开发建设强度和管控要求等作出实施性安排。国土空间详细规划是依法核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设活动的依据。
城镇开发边界内的详细规划，由州（市）、县（市、区）自然资源主管部门组织编制，报本级人民政府批准并报同级人民代表大会常务委员会备案。
在城镇开发边界外的乡村地区，由乡(镇)人民政府以一个或者几个行政村为单元，组织编制实用性村庄规划作为详细规划，经征求村民会议或者村民代表会议意见后，报县（市、区）人民政府批准。
第十五条 【国土空间专项规划编制和审批】 国土空间相关专项规划是在特定区域、流域或者领域，为体现特定功能，对国土空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间相关专项规划应当遵循国土空间总体规划，不得违背国土空间总体规划的强制性内容，经依法批准后纳入国土空间规划一张图。
跨行政区域的国土空间专项规划，由上一级自然资源主管部门组织编制，报本级人民政府批准。流域国土空间专项规划，由流域范围内的共同上一级自然资源主管部门组织编制，报本级人民政府批准。
自然保护地专项规划，以及涉及空间利用某一领域的专项规划，按照职责分工由有关部门组织编制的，应当将规划成果送同级自然资源主管部门进行国土空间规划一张图核对，确保衔接协调，并依法报有批准权的人民政府批准。
第十六条 【规划协调机制】 县级以上人民政府应当建立国土空间规划协调机制，统一指导、统筹协调本行政区域国土空间规划重大政策、重大规划和重大事项。县级以上人民政府设立国土空间规划委员会，作为国土空间规划的议事协调机构。
第十七条 【规划修改】 经依法批准的国土空间规划必须严格执行，任何组织或者个人不得擅自修改经依法批准的国土空间规划。
由于国家重大战略调整、落实上位规划要求、重大项目建设或者行政区划调整等原因确需修改国土空间规划的，应当经原规划审批机关同意后，由规划编制机关组织修改，并报原审批机关批准。
第十八条 【规划公开】 国土空间规划编制机关应当依法及时公布经依法批准的国土空间规划，并接受社会公众监督。法律、法规规定不得公开的除外。
第十九条 【规划监督实施】 各级人民政府应当加强国土空间规划动态监测评估预警和国土空间规划实施监管，健全资源环境承载能力监测预警机制，建立规划定期评估制度；根据国民经济社会发展实际和规划定期评估结果，对国土空间规划进行动态调整完善。上级自然资源主管部门应当会同有关部门加强对下级国土空间规划实施情况的监督检查。
第二十条 【有关规划的法律另有规定时的法律适用】 法律、行政法规和国家有关规定对国土空间总体规划、详细规划和相关专项规划的编制、批准和修改等另有规定的，从其规定。
第二十一条 【土地利用年度计划】 各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划、产业政策以及建设用地和土地利用的实际情况等，加强土地利用年度计划管理，实行建设用地总量控制。
土地利用年度计划应当优先保障国家和本省重大能源、交通、水利等基础设施项目和重大产业项目用地，统筹城乡建设用地，合理安排集体经营性建设用地以及乡村产业发展、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅用地。
第二十二条 【土地调查和地籍管理】 县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门按照国家有关规定对土地权属以及变化情况、土地利用现状以及变化情况、土地条件等进行土地调查。土地调查成果作为编制国土空间规划以及自然资源管理、保护和利用的重要依据。土地调查成果经本级人民政府审核，报上一级人民政府批准后，自上而下逐级依次向社会公布。
县级以上人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门，根据土地调查成果、规划土地用途、国家制定的土地等级评定标准和国民经济和社会发展状况，每五年重新评定一次土地等级，评定结果经本级人民政府审核，报上一级人民政府自然资源主管部门批准后向社会公布。
县级以上人民政府统计机构和自然资源主管部门依法进行土地统计调查，定期发布土地统计资料。统计机构和自然资源主管部门共同发布的土地面积统计资料是各级人民政府编制国土空间总体规划的依据。
县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强地籍管理，组织有关单位开展地籍调查工作，建立地籍数据库，为土地管理工作和社会公众查询提供依据。
第四章 耕地保护
第二十三条 【耕地保护政府责任】 各级人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。各级人民政府应当建立耕地保护网格化监管机制，实现耕地保护责任全覆盖。
省人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到具体地块。上级人民政府应当对下级人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。考核结果作为领导干部实绩考核、自然资源资产离任审计等的重要依据。
第二十四条 【耕地保护目标】 各级人民政府应当严格执行国土空间规划和土地利用年度计划，采取措施确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少或者质量降低的，上一级人民政府应当责令其在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量和质量相当的耕地。州（市）人民政府应当组织自然资源、农业农村主管部门对新开垦、整治耕地的数量和质量进行验收。
对确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地数量的县（市、区），经州（市）人民政府批准，在本州（市）其他县（市、区）组织开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地。本州（市）新开垦耕地不足以补偿所占用耕地的数量的，依照国家和省有关规定申请易地开垦。
第二十五条 【耕地占补平衡】 非农业建设经依法批准占用耕地的，应当按照下列规定开垦、整理与所占用耕地数量和质量相当的耕地：
（一）在国土空间规划确定的城市建设用地范围内依法批准占用耕地的，由县（市、区）人民政府负责；
（二）在国土空间规划确定的村庄和集镇建设用地范围内依法批准占用耕地的，由县（市、区）人民政府、农村集体经济组织负责；
（三）在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外，因能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目占用耕地的，由建设单位负责。
第二十六条 【耕地开垦费】 建设单位没有条件开垦耕地或者开垦的耕地不符合要求的，应当委托县（市、区）人民政府补充耕地，并由建设单位按照省人民政府规定的标准缴纳耕地开垦费。耕地开垦费作为建设项目成本列入建设项目总投资。耕地开垦费征收标准及具体使用办法由省人民政府制定后实施，并根据国家和省有关规定适时调整。
第二十七条 【土地整治】 县（市、区）人民政府应当依法制定土地整治方案并组织实施，提高耕地质量，增加有效耕地面积。
鼓励社会主体依法参与土地整治，县级以上人民政府应当保障其合法权益。
经土地整治形成的新增耕地指标可以在本省行政区域内调剂使用。建设用地整治为农用地的，腾退的建设用地指标可以在本省行政区域内调剂使用。
第二十八条 【土地复垦】 因挖损、塌陷、压占以及其他生产建设活动损毁土地的，生产建设单位或者个人为土地复垦义务人，应当按照规定编制土地复垦方案，实施土地复垦；土地复垦义务人没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当依法缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。
对历史遗留损毁土地和自然灾害损毁土地，县级以上人民政府应当投入资金进行复垦；或者按照“谁复垦，谁受益”的原则，吸引社会主体投资进行复垦。
复垦的土地应当优先用于农业生产。
第二十九条 【永久基本农田划定】 各级人民政府应当根据本级国土空间总体规划将国务院确定的永久基本农田保护任务逐级下达，依法划定永久基本农田，并严格保护和管理。永久基本农田应当落实到地块，由县（市、区）人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门组织实施，以乡（镇）为单位划定。
乡（镇）人民政府应当协助永久基本农田划定工作，并将永久基本农田的位置、范围向社会公告，并设立保护标志。
第三十条 【永久基本农田补划】 经依法划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目或者其他符合国家规定的建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应当落实耕地占补平衡，按照数量不减、质量不降的原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。禁止通过擅自调整县（市、区）国土空间规划、乡（镇）国土空间规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者征地审批。
第三十一条 【耕地用途管制】 县级以上人民政府自然资源、农业农村主管部门应当加强耕地监督管理，坚决遏制非农业建设违法占用耕地，严格控制耕地转为其他农用地。
耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。
除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地导致耕地减少的，县（市、区）人民政府应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，并纳入国土变更调查。
第三十二条 【耕作层保护】 非农业建设经依法批准占用永久基本农田的，建设单位应当按照国家有关技术规范对所占永久基本农田进行耕作层剥离，将被剥离的耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。具体办法由省人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门等有关部门制定。
第三十三条 【耕地保护补偿】 县级以上人民政府应当建立耕地保护补偿制度，将耕地保护补偿资金列入本级财政预算，根据当地经济社会发展状况及耕地面积、质量、利用状况制定耕地保护补偿标准并适时调整。耕地保护补偿资金的分配应当向种植粮食的耕地倾斜。
第三十四条 【设施农业用地】 农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖等设施用地的管理，按照国家和省有关规定执行。
设施农业用地不再使用的，应当恢复原用途。非农建设需要占用设施农业用地的，应当依法办理建设用地审批手续。
禁止擅自将设施农业用地用于非农建设。
第三十五条 【土地闲置费】 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。
已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，依照《土地管理法》第三十八条第一款的规定应当缴纳闲置费。闲置费的缴纳标准及管理办法由省人民政府制定。
第三十六条 【荒山、荒地、荒滩开发】 根据国土空间规划，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩用于种植业、林业、畜牧业、渔业生产，一次性开发不足60公顷的，由县（市、区）人民政府批准；一次性开发60公顷以上的，由州（市）人民政府批准。
第三十七条 【破坏耕地鉴定】 各级人民政府应当加强对耕地质量的保护和提升，任何单位和个人不得损毁耕地种植条件。
移送涉嫌破坏耕地犯罪案件，需要对耕地破坏程度进行鉴定的，县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门应当依法组织鉴定。
第五章 农用地转用和土地征收
第三十八条 【用地预审与选址意见书】 建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外土地，涉及农用地转为建设用地的，建设单位应当在建设项目批准、核准前或者备案前后，向建设项目所在地县（市、区）人民政府自然资源主管部门提出核发建设项目用地预审与选址意见书申请，由有批准权的自然资源主管部门核发。
在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，使用已经批准的国有建设用地但以划拨方式提供国有土地使用权的批准、核准类建设项目，由建设项目所在地县（市、区）人民政府自然资源主管部门核发建设项目用地预审与选址意见书。使用已经批准的国有建设用地且以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，无需办理用地预审与选址意见书。
第三十九条 【农用地转用申请、审批】 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。涉及永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。
在国务院批准的国土空间总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由州（市）、县（市、区）人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报国务院批准或者根据国务院授权分批次报省人民政府批准。
在省人民政府批准的国土空间总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由州（市）、县（市、区）人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报省人民政府批准。县（市、区）人民政府组织拟订农用地转用方案的，省人民政府可以授权州（市）人民政府或者其他机关批准。
在州（市）人民政府批准的国土空间总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由县（市、区）人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报州（市）人民政府批准。其中农村村民因建住宅需要使用本集体经济组织土地，涉及农用地转为建设用地的，州（市）人民政府可以授权县（市、区）人民政府批准。
在县（市、区）人民政府批准的国土空间规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由县（市、区）自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报县（市、区）人民政府批准。
在国土空间总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由县（市、区）人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报国务院批准或者根据国务院授权报省人民政府批准。
农用地转用方案经批准后，由州（市）、县（市、区）人民政府组织实施。
第四十条 【征收审批权限】 征收永久基本农田以外的耕地不超过35公顷，其他土地不超过70公顷的由省人民政府批准。
第四十一条 【农用地转用及征地审批时序】 农用地转用和征地批准权同属于国务院或者省人民政府的，农用地转用和征地审批手续一并办理。
农用地转用批准权属于省人民政府但征地批准权属于国务院的，由省人民政府批准农用地转用后，向国务院申请办理征地审批手续。
征地批准权属于省人民政府，需要办理农用地转用的，向省人民政府申请办理。
建设项目占用未利用地的，应当纳入土地利用年度计划，并参照农用地转为建设用地的审批权限、程序等规定办理。
第四十二条 【征收土地程序】 为了公共利益的需要，征收农民集体所有土地的，按照下列程序依法办理：
（一）发布征收土地预公告、开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估；
（二）拟定、公告征地补偿安置方案，并按照有关规定进行听证；
（三）办理征地补偿登记；
（四）签订征地补偿安置协议；
（五）提出征收土地申请；
（六）批准征收土地；
（七）发布征收土地公告；
（八）支付征地补偿安置费用；
（九）交付土地。
涉及成片开发建设需要征收土地的，应当经依法批准后方可实施土地征收。
征收土地涉及缴纳土地税费的，按照有关规定执行。
第四十三条 【征收土地预公告】 县级以上人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告。征收土地预公告应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内的公共场所采取有利于社会公众知晓的方式发布，并在当地人民政府门户网站公布。征收土地预公告时间不少于十个工作日。
第四十四条 【土地现状调查】 土地现状调查由县级以上人民政府组织开展。调查结果应当由被征收土地的所有权人、使用权人予以确认。
土地的所有权人、使用权人因客观原因无法确认或者拒不确认的，县级以上人民政府应当在调查结果中注明原因，与土地现状调查结果一并在征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公示。公示应当载明异议反馈渠道，公示时间不少于十个工作日。
第四十五条 【社会稳定风险评估】 社会稳定风险评估由拟征收土地的县级以上人民政府组织或者委托第三方机构