王宏委员：
您提出的《关于加强国土保护和规划，充分保障新能源发展的提案》（第0370号）交我们办理，综合会办单位意见现答复如下：
省自然资源厅支持加强国土保护和规划，充分保障新能源发展的提案，将会同有关部门在生态修复、国土空间规划、用地保障等方面积极支持新能源发展。
一、关于结合石漠化治理推进光伏产业发展
结合国家和省大力发展光伏清洁能源的重大战略部署，省林草局联合省能源局于2021年9月专门发文明确了支持金沙江下游云南境内风光水储一体化国家级示范基地建设的具体措施；2021年10月，又印发了《关于进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项的通知》（云林规〔2021〕5号），结合云南实际，在国家林草局有关政策框架下，对光伏项目使用林地选址要求、用地性质、建设标准、植被保护和监管要求等进行了细化、优化，使光伏项目使用林地更具指导性和可操作性，在严格落实生态文明建设要求的同时，创造性解决云南绿色能源建设的实际需求，力求在金沙江干热河谷和石漠化、荒漠化程度较重的地区闯出一条光伏产业发展与生态植被恢复“双赢互补”的路子。《通知》下发不到半年时间，省林草局已批准符合条件的光伏建设项目27个，批准使用林地和草原2163亩，有力支持保障了我省光伏发电产业发展。生态修复方面，省自然资源厅将按照《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号），出台云南实施办法，积极支持社会资本通过引入新能源产业，推进石漠化地区矿山生态修复。
二、关于科学规划用地的问题
2019年5月，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号），明确将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。2020年4月，省委、省政府印发《关于建立全省国土空间规划体系并监督实施的意见》（云发〔2020〕7号），明确要基本完成我省县级以上国土空间总体规划编制，初步建立全省国土空间规划体系，形成全省国土空间开发保护“一张图”。2022年5月，王予波省长在全省国土空间规划“三区三线”划定暨加强自然资源管理工作电视电话会议上发表讲话，明确要坚持“多规合一”，统筹各类空间。要发挥国土空间规划的引领管控作用，坚持国土空间唯一性，协调解决各类专项规划的空间利用需求和矛盾冲突，为全省经济社会发展提供空间保障。要求各地要坚持以“三调”成果为统一底图底数，开展各类空间规划编制。按照自然资源部和省委、省政府的工作安排，当前我省正在统筹开展“三区三线”（城镇开发边界、永久基本农田和生态保护红线）划定，并已基本完成县级以上国土空间总体规划初步成果的编制。在编制省级国土空间规划过程中，省自然资源厅主动服务，通过调研走访、视频调度等方式，多次对接发改、交通、水利、能源、林草等部门，确保将各类用地需求统一纳入国土空间规划，实现“多规合一”，切实做好用地保障工作。市县两级国土空间规划编制过程中，州（市）、县（市、区）主要领导亲自抓，统筹各部门用地需求，统一纳入国土空间规划，确保国土空间的唯一性。
三、关于地类认定的问题
（一）地类认定标准。一是云南省国土调查、国土空间规划由自然资源部门牵头开展，地类认定标准依据《土地利用现状分类》（gb/t21010—2017）、《第三次全国国土调查土地分类》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》等规定执行，与国家认定标准一致。二是涉及林地部分我省林草部门依据国家林草局发布的“lyt1812@2021林地分类”进行林地地类的进一步划分。三是针对原来自然资源部门与林草部门地图底数、分类标准不一致的问题，2022年1月自然资源部和国家林草局印发《关于共同做好森林、草原、湿地调查监测工作的意见》（自然资发〔2022〕5号），明确统一森林、草原、湿地调查监测每年开展一次，并以第三次全国国土调查（以下简称“三调”）及上年度国土变更调查形成的林地、草地、湿地地类图斑为工作范围；统一分类标准，明确林地、草地、湿地指标依据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》，并根据需要进行地类的细化。为贯彻落实国家有关要求，2022年3月省自然资源厅联合省林草局印发《关于协同做好森林、草地、湿地调查监测工作的通知》（云自然资﹝2022﹞34号），明确统一分类标准、统一调查底图，成立领导小组及工作专班，建立调查监测联动机制，强化信息成果共享，加强经费保障，共同做好森林、草地、湿地调查监测工作。
（二）关于未利用地。《中华人民共和国土地管理法》中未利用地对照的地类是：其他草地、河流水面、湖泊水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沼泽地、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地。当前国家对未利用地的认定标准未区分地域差异。在实地调查中，按照《第三次全国国土调查工作分类地类认定细则》规定，受石漠化影响的耕地应标注为石漠化耕地；有计划地“修养生息”的耕地应标注为休耕；不在休耕范围内，可直接恢复耕种的无种植行为的耕地应标注为未耕种，提案所述撂荒、无人耕种和石漠化耕地，在国土调查中地类应按耕地认定，并标注相应的“未耕种”、“石漠化耕地”等细化属性，且不属于《中华人民共和国土地管理法》中的未利用地。
四、关于新能源项目用地用林政策
（一）用地政策。按照《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）、《国土资源部 国务院扶贫办国家能源局关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号）、《云南省自然资源厅 云南省能源局关于进一步支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的通知》（云自然资〔2019〕196号）等文件要求，以“先存量、后增量”的原则，优先安排新能源项目用地供应。一是光伏复合项目中变电站、运行管理中心、储能设施、集电线路杆塔基础等设施用地按建设用地管理，应依法依规办理建设用地审批手续。二是对光伏复合项目利用25度以上耕地（水田除外）或其他农用地布设的光伏方阵，不破坏耕地耕作层及农用地生产条件的可不改变原用地性质，用地允许以租赁方式取得；采用直埋电缆方式敷设集电线路的用地，实行与光伏方阵用地同样的管理方式；场内道路用地可按照农村道路用地管理。三是光伏复合项目以外的其他光伏发电项目，使用未利用地的，光伏方阵用地部分可按原地类认定，不改变土地用途，用地允许以租赁方式取得，其他用地部分按建设用地管理，应依法依规办理建设用地审批手续；使用农用地的，所有用地均按建设用地管理，应依法依规办理建设用地审批手续。
（二）用林政策。一是光伏建设项目。2015年11月27日，国家林业局印发了《国家林业局关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号），对光伏电站建设使用林地禁建区域、限制区域做出了明确要求：各类自然保护区、森林公园（含同类型国家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。二是风电项目。2019年2月国家林业和草原局印发的《关于规范风电场项目建设使用林地的通知》（林资发〔2019〕17号），对风电场建设使用林地禁建区域、风电场建设使用林地限制范围、风电场道路建设和临时用地管理做出了明确要求。自然遗产地、国家公园、自然保护区、森林公园、湿地公园、地质公园、风景名胜区、鸟类主要迁徙通道和迁徙地等区域为风电场项目禁止建设区域。风机基础、施工和检修道路、升压站、集电线路等，禁止占用天然乔木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下区域的有林地、一级国家级公益林地和二级国家级公益林中的有林地。
五、存在的问题
（一）项目用地用林方面。全省加快开发以光伏为主的新能源，需使用连片土地，占地面积大，现有政策条件下，全省可供光伏发电项目开发土地、林地资源有限。受其影响，规划项目布局分散、点多面广。为实现未来3年新增新能源装机5000万千瓦的目标，据估算，需流转可使用的土地、林地约110万亩—125万亩（占林面积需按实际占用地类进行计算）；需永久占地约7500亩、永久占林约5万亩。由于云南省林地面积占国土面积比重大，大多数光伏、风电项目选址都将涉及林地，特别风电项目占用森林面积较大，据统计，仅“8 3”新能源建设项目中的20个风电项目进场道路、场内道路等设施占用林地达6200公顷。此外，风电项目多位于山脊地段，属生态脆弱敏感区域，进场道路和支线道路建设多存在难以避让生态保护红线、天然林、公益林等敏感区域等问题，项目实施存在违反国家有关政策的风险。
（二）行政审批方面。在办理项目用地行政审批环节，由于业主单位对上报光伏用地组件要求理解不透彻，业务不熟练，存在缺件、退件、重复报件及报件质量不高等情况；州市要素保障部门人员对现有政策培训不到位，存在行政审批时间过长，流程较复杂等情况，增加前期手续办理时间，影响了在建项目的正常推进。
六、下一步计划
一是省自然资源厅将依法依规做好国土年度变更调查工作，并会同省林草局以上一年度国土调查成果为底图，做好森林、草地、湿地年度调查监测工作。二是加强规划引领和管控。加快国土空间规划编制，年底前完成县级以上国土空间规划编制，加强部门协同，将符合条件的新能源项目统一纳入国土空间规划，为全省新能源产业发展提供空间保障。三是强化用地用林保障。严格按照《云南省人民政府印发关于加快光伏发电发展若干政策措施的通知》（云政发〔2022〕16号）文件要求做好要素保障工作，纳入国家或省级重大项目清单且不涉及违法用地的，用地审批时配置使用国家计划指标；其他项目用地和违法用地依法完善用地手续的，使用当地当年处置存量土地核算的年度计划指标。四是加强对州市要素保障部门人员的政策业务指导与培训，督促项目业主做好用地用林报批相关准备工作，加快完成行政审批，确保项目顺利开工，形成全省加快新能源项目建设的良好发展态势。
感谢您对自然资源工作的支持。
云南省自然资源厅
2022年6月17日
（联系人及电话：国土空间规划局杨红辉，15887803534）